南方科技大学改革的启示
国家战略与改革研究组/袁绪程、王明远、孙正则执笔
编者按：为了贯彻和落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》精神，为高校改革出谋划策，中国经济体制改革研究会国家战略与改革研究组于2011年11月13日至18日组织专家学者对深圳市的南科大（筹）、深圳大学、北大、清华和哈工大的深圳研究生院等五所院校进行了走访和调研，听取了市政府及有关部门负责人和关心教改的居港教育家、实业家的意见。参与调研和讨论的有：国家教育咨询委员会委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧，科技部原党组成员、全国高新技术开发区协会会长张景安，中国经济体制改革研究会副秘书长袁绪程，中国行政法学研究会副会长、全国教育政策与法律研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐，比较教育专家、东英奥博思教育咨询有限公司首席咨询师欧阳敬孝，中国经济体制改革研究会国家战略与改革研究组成员李静、孙正则、王明远、方艳等。本文曾刊载于《改革内参·高层报告》2012年第三期，现由战略与改革网（reform.org.cn）首次公开发布。需要说明的是，文中的数据和事实均为2011年末的情况，部分数据现已发生变化，文中提到的部分问题也已得到解决或正在解决当中。
深圳南方科技大学（简称南科大）的改革犹如一石激起千层浪，引起了各方关注，媒体几乎一边倒，好评如潮，但也有不同看法和担忧。本着求实创新的精神，我们对南科大的创办和探索做了一次实地考察，总的看法是南科大改革的旗帜必须坚持下去，但存在的问题要以包容的心态在改革中妥善解决。由于时间关系，调研仓促，本文的意见不一定成熟，谨供领导参考，如有不妥之处，也恳请各方批评指正。
一、南科大的筹建及意义
（一）筹建过程
南科大筹建过程中一再成为新闻热点，报道虽及时，但难免以偏概全。南科大的筹建是复杂的，至少比许多记者想象的更复杂。各方都有难处，不能简单的归结为哪一方不积极，因为在现有体制和法规下，办大学是难事，尤其是办一所全新的大学更是难事。我们不妨对其筹办过程做一个回望。
1.申报经过
2007年3月，深圳市第四届人民代表大会第三次会议决定筹建南方科技大学。同年4月，深圳市政府组建南科大筹建工作办公室，开展筹建前期工作，同年6月深圳市按有关规定向广东省政府申请筹建南科大。同年9月29日，广东省政府向教育部提请批准深圳市筹建南科大。
翌年4月，筹办申请被教育部拒绝，理由是广东高校数量很多，应当挖掘现有资源，而非筹建新学校。
2009年8月，深圳市再次提出筹建申请，申请的理由，从为提升本地科研实力、发展地方经济服务，重点转向通过教育体制改革，建设世界高水平研究型大学。由于存在诸多争议，筹建申请在2010年1月的全国高校设置评议委员会议上未获通过，直到同年9月，在该委员会的特别会议上，才被批准。12月20日，教育部发文正式批准筹建南科大，筹建期为3年。
2.校园建设
2007年6月，南方科技大学筹建工作组开展校园选址工作，将校园设在南山区的西丽大学城。为保障顺利申办和办学速度，深圳市收回原南开大学深圳金融工程学院校园交付南方科技大学使用，作为临时使用的启动校区。
2010年9月30日，南科大新校区开工，校园占地面积194万平方米。首期工程包含教学与基础实验楼、科研实验楼、景观工程、智能化工程等，即将于2012年6月交付使用，将满足2000多名学生学习的生活。第二期工程包括会议中心、体育馆等项目，建筑面积6.39万平方米，2013年底前完成并交付使用。深圳市为南科大校园建设做出了巨大投入。仅拆迁一项，南科大和深圳大学新校区需拆迁建筑面积约147.66万平方米，市财政投入63.9亿元用于拆迁安置，在校园建设上，市政府投入达24.9亿元。深圳市政府坚持“厚重、实用、节能、环保”的原则，将校园建设定位为“绿色生态校园”，力争把南科大校园建成“新型的高校空间、开放性学术社区、生态型绿色校园”，建成后硬件设施和校园环境居全国一流。
3.组建新型领导班子
2007年4月，深圳市成立南科大筹建工作领导小组和筹备办公室，负责申请筹建、校园建设和人才招聘等工作，筹备办主任为时任深圳市教育局副局长的梁北汉。
2008年2月29日,市政府通过南方科技大学筹备办提交的委托猎头公司代理的招聘校长方案。同年7月23日成立校长招聘工作小组和校长遴选委员会，由市委组织部长王穗明任组长及遴选委员会主任。遴选委员会成员包括来自广东省、深圳市政府的魏中林、王敏、张宝泉和梁北汉等，来自教育界的左铁镛、潘懋元、钟秉林、谈松华、宋永华和吴家玮等。
同年12月9日，筹备办建议将筹办过程中知名专家推荐的宋永华院士、马佐平教授、钟秉林校长、朱清时院士、徐扬生院士、朱经武院士等6人作为拟任校长候选人选提供给猎头罗盛咨询公司一并考察评议。
2009年3月16日招聘工作小组举行会议研究校长遴选事项，并讨论是否将朱清时院士列为候选人。3月19日，深圳市有关领导专程赴合肥中国科技大学与朱清时院士进行沟通，朱清时为深圳市的改革热情与诚意打动，同意被提名为南科大校长候选人。3月26至27日,南科大校长遴选委员会会议召开，经无记名打分投票，一致同意朱清时院士为南方科技大学校长第一候选人。2009年9月10日，深圳市代市长王荣会见朱清时院士并颁发聘书，校长遴选工作正式完成。
2011年5月，深圳市委组织部公开选拔、任命了一名副校长，11月委派李平同志担任学校党委副书记。他们与筹备办其他领导一起构成了南科大领导班底。
南方科技大学校领导班子
校长、党委书记兼筹备办主任：朱清时
党委副书记：李平（原深圳市政府秘书长）
副校长：覃正（原上海财经大学信息管理与工程学院院长）
筹备办副主任：韩蔚、董朝君、叶秦
4.创新基本制度
（1）颁布《南方科技大学管理暂行办法》
2011年6月8日，深圳市政府颁布《南方科技大学管理暂行办法》（下简称《办法》），这部法规被誉为中国高校改革的第一部“基本法”。《办法》对学校基本制度作了创新性规定，内容涉及办学性质，经费来源，出资方（政府）的权利和义务、学校治理结构和学校内部管理结构等。
《办法》规定，南科大办学性质为“深圳市人民政府依法设立的公办普通高等学校”；南科大设立理事会、校长、校务委员会和学术委员会，理事会为南科大的决策机构，履行校长聘任、解聘，学校章程审定、修改，财务计划审议，学校发展规划审议等权利；实行理事会决策下的校长负责制。此外，还规定，南科大设立教授会，作为参与大学管理的自治组织，设立顾问委员会，作为南科大的咨询机构。
（2）成立理事会，探索新的法人治理结构
同年7月15日至１６日，南方科技大学第一届理事会正式成立。理事会成员共20名，由深圳市市长许勤出任理事长。来自政府方面的理事有广东教育厅，深圳市委组织部，深圳市政府教育、法制、财政等部门负责人共10名。来自教育界的有北师大校长钟秉林以及吴家玮等5位海内外知名的大学卸任校长，此外，还有企业界的平安公司董事长马明哲、比亚迪公司董事长王传福、华侨城集团董事长任克雷和研祥集团董事长陈志列。
本次理事会全体会议审议了朱清时校长关于南方科技大学办学方案和发展规划思路的报告，审议通过了《南方科技大学理事会章程（试行）》、《南方科技大学副校长遴选标准和程序》，一审通过了《南方科技大学章程（草案）》。
5.师资建设
南科大将试行以青年人才为主的新型人才引进模式。工作岗位分为教学科研、党政管理、教学辅助三类岗位。教学科研岗位分为领军教授、讲座教授、教授、副教授、助理教授5个等级。南科大计划到2013年底完成招聘领军教授20至30位，讲座教授50名左右，常规教职岗位250名左右。
截至2012年1月，南科大已与60多名教师签约，基本满足2012年招生教学需求。
6.招生试验
2010年7月，南科大计划与中科大合作开办2010年秋季开学的首期教改实验班，中科大少年班招生系统代招50名新生，但由于双方的诸多分歧，最终招生未果。
同年12月，在未获教育部许可的情况下，南科大开始“自主招生”、“自授文凭”的探索。此次自主招生一改传统的高考录取，采用初试复试相结合的录取模式。复试内容包括学习能力测试、面试、心理健康测试，侧重考察学生理解力、想象力、表达能力等。经过层层选拔，从国内24个省市754名考生中选拔录取了50名学生。2011年3月1日，首届教改实验班开学。社会反响强烈，各方褒贬不一。
（二）南科大改革的意义
南科大的筹建不仅是建立一所新学校，更是为中国高等教育体制改革探路，虽然其许多改革做法存在诸多争议甚至问题，但改革的大方向是值得肯定的，并且在很多方面有着开创意义。比如，创新观念，建立现代大学体制；创新管理体制，以法定化的形式独立自主办学；创新内部治理，包括制定学校条例、大学章程，设立理事会，实行校长负责制，实施教授治学等；创新教学科研，包括实施通识教育，实行部所与院系结合的学术组织架构等。此外，在教授等级的设计、学生的培养路径等诸多方面都有不同程度的探索和创新。
1.全球遴选校长，打破行政任命制度
与以往高校校长由组织人事部门直接任命的方式不同，深圳市这种采用猎头公司搜猎、校长遴选委员会遴选、市委审定、组织人事部门任命的方式聘任南方科技大学校长，首开国内公办高校校长通过通过遴选程序产生之先河。
2.制定了第一部现代意义上的大学“法规”
深圳市人民政府制定的《南方科技大学管理暂行办法》不仅是我国第一部专门为一所学校制定的行政法规，更重要的是在改革旧的教育管理体制、探索新的法人治理结构的道路上迈出了实质性的一步，这就为建立现代大学提供了制度保障，同时也为大学基本管理制度改革提供了示范作用。
3.首创理事会领导下的校长负责制
作为公立大学的南科大，至少在事实上是首创理事会领导下的校长负责制的学校。理事会是决策机构，负责校长选聘、重大财务和人事、基本管理制度和机构设置等等。校长是南科大的法定代表人，全面主持学校的教学、科研和其他行政管理工作，对理事会负责，执行理事会决议。虽然《南方科技大学管理暂行办法》中有一句话，南科大实行党委领导下的校长负责制，但没有具体表述，这种“领导”也许更侧重于政治层面的“领导”，而非治理层面的“领导”。
4.开自主招生之先河
在欧美很多国家，招生和授予文凭的权力在学校，不在政府，学校可以自授文凭，自己设立学位，由社会进行选择。而我国高校的考试权和招生权掌控在政府手里，由国家统一组织高考，政府招办代招。另外经由国务院授权的学校才有资格授予学位，由国家统一颁发。这实际是对高校自主权的一种剥夺。
南科大没有得到教育主管部门许可，进行自主招生、自授学位的试验，虽然存在一些需要解决和完善的问题，但也是一种有益的探索。
5.创新培养模式，实行书院制度
与中国大学常常忽略学生的课外“教育”（即不同年级和专业的学生的业余互动）相反，类似于“书院”式管理的学生公寓在境外比比皆是，如香港中文大学的崇基书院。南科大教改实验班学生实行全面书院制管理。新成立的致仁书院管理以公寓为核心，书院拥有自己的饮食、住宿、体育文化等设施，通过教育、辅导、咨询、兴趣社团和交流访问等多样活动，促进学生在认知、道德、情感、社会性、审美、体魄等方面的多维度成长，这样既有利于学生心智、情感、体质全面发展，也有利于增强学生对学校的认同感。
二、南科大的问题及成因
南科大改革的经验及示范作用值得肯定，但也不能忽视和回避其创建过程中的问题。只有正视这些问题，才能在改革中逐渐解决问题，将南科大办成一所真正的现代意义上的大学。
（一）筹建过程中的问题
1.筹建过程未能事先完善地统筹规划
理想的建校过程，应是校长遴选、管理团队搭建、校园选址、购地、建设、教师聘请、招生等多方面同步或穿插进行，最终校舍交付使用、教师到岗、学生入学基本同步。在南科大筹建过程中，各项工作并未紧密衔接，浪费了一些时间。当然，这一方面是因为我国缺乏直接创办研究型大学的经验，另一方面也因为诸多政策性因素不在主办方深圳市政府掌控的范围之内。
2.校长遴选过程粗疏，双方缺少必要的磨合
大学遴选校长，理应经过多轮背景调查、面谈，以考察候选人的办学理念、执行能力、沟通能力等，并使办学者和候选人深入地相互了解。而南科大校长遴选过程较仓促、简单。遴选未经委员会与候选人全面正式深入的面谈，而仅经一次面谈，就在遴选委员会第一次会议上确定校长人选。由于遴选过程中深圳市政府仅与朱清时校长商定了大致的办学理念，未及就具体的办学方向、路径等细节问题充分探讨，导致双方在许多问题上出现误解，在聘任朱清时为校长后，也没有就办学大纲、治理结构等内容进行充分的磋商，致使日后在教学、人事、财务、发展等方面的沟通存在问题。
3.治理结构的矛盾
《南方科技大学章程》（一审稿草案）的第六条规定，“学校实行党委领导下的校长负责制”。第十九条则写明理事会是学校的决策机构。但是拥有最终决策权的机构显然只能有一个。
从草案的细节来看，并未规定“党委领导下的校长负责制”的具体落实措施，实际上将要领导学校的无疑是理事会。但第六条的存在或许会给学校未来的治理结构带来双重理解而造成麻烦。当然，我们也能理解起草者的苦心。
4.理事会构成和产生方式问题
在理事会制度中，理事会的构成、理事产生程序至关重要，必须在学校章程中得到明确规定，但在目前的大学章程草案和理事会试行章程中，规定非常模糊。章程中至少应明确规定理事会的人数、每一类理事产生的程序，不应有任何含糊之处。如政府代表，必须一一列出担任哪些职位的官员成为当然理事。又如“社会知名人士”，其遴选咨询的权力归谁所有、正式提名的权力归谁所有、审批的权力归谁所有，必须写明。
理事的任期应在大学章程中规定，但目前南科大只在理事会章程中作出了规定，这意味着理事会有可能修改章程无限延长自身任期。
另外，“五年一届”的规定非常不利于大学政策的延续，较妥当的做法是不同产生方式的理事具有不同的任期，且任期互相交错，避免学校政策有过大波动。
5.理事会职权问题
理事会的职权和职责方面，只写明了理事会对校内事务的职权，而未规定其对与外部打交道的职责，如维护大学声誉、为大学争取人力、财力和政策资源等。
根据章程草案，理事会有权“审定学校的章程或章程修改草案”。作为深圳市公立大学，章程的制定和修改，最好应由市人大决定，而不应由理事会审定。如美国的加州大学、加州州立大学的章程性文件分别是州宪法条文和法律。
作为学校的最高决策机构，理事会“每年至少召开两次”过少。参照国外的经验，应规定至少四到六次例会，另外一定条件下还可召开临时或特别会议。唯有如此理事会才有可能真实地履行职责。
6.校长产生方式不明，职权划分有不合理之处
校长的产生方式应当在章程中明确规定，如理事会经由什么样的遴选程序选出校长，遴选委员会如何组成等等。
校长职责的界定仍有模糊或不合理之处。比如校长“负责教师及职工的聘任……等管理工作”，而理事会在人事方面只负责制度的审议批准。这将导致非终身职的校长有权最终决定对教授的长聘（终身职），而在美国的终身教职制度中，最后的决定权通常属于理事会。又如理事会的专门委员会，通常理应规定校长是除审计委员会以外的各委员会的当然成员，而南科大的制度文件中对此并未提及。
7.校领导团队的组建不畅
南科大早在2009年就聘任朱清时为校长，但直到2011年下半年才任命一位负责行政的副校长和一位副书记，至今校方和市政府尚未就学校领导团队的职数及产生方式达成一致。学校领导班子不健全导致学校各方面基本制度建设迟滞不前，各项工作不能顺畅展开。
8.学术（教学）机构设置尚有摇摆
南科大究竟是采取有利科研的部所制，还是有利教学的院系制，似乎尚在摇摆。依据章程草案，学部、研究所、实验室是其教研的承担机构，并未提及院系。但依据其《机构及岗位设置方案》（送审稿），设理、工学部，下设八个系，待条件成熟时，组建研究中心，实为院系制。
9.课程设置忽视了通识教育
目前南科大的基础课程主要指的是数学和科学基础课程，另外有些许国学课程，更广泛意义上的通识教育并未得到体现。而作为研究型大学，其本科生在低年级更需要的是全面的通识教育。事实上即使是南科大视为楷模的加州理工学院也非常重视通识教育，并设有人文与社会科学学部。
10.办学方向尚有分歧
南科大自身定位为精英式研究型大学，但政府似乎没有完全确认。此外，世界上不同类型的研究型大学的差异极大，如以生师比衡量，不同的研究型大学相差达十余倍。而校方和市政府尚未对南科大生师比规划达成一致。
11.师资不能尽快到位
截至2011年12月，南科大已签约教师52人，距“2011年底与100位教师正式签约”的原定目标相差甚远，“2012年在全球招纳20—30位学术领军人才”实现的难度也较大。学术架构搭建及2012年的招生可能因此受到影响。另外，南科大提出领军教授百万年薪、2000万到亿元不等的科研经费，是否能够长期维持也是个问题。
（二）问题的成因
实事求是地说，南科大存在的许多问题是难以避免的，如一些旧法规拖延了南科大的申办过程并给学校的开办带来了障碍。再如现行管理体制、规章制度与新的改革举措之间发生摩擦而影响了学校的建设进度等等。但是也有一些问题是经验不足造成的。应当看到，朱清时校长致力于高校改革，深圳市政府作为聘用其出任校长的主办方自然全力支持，教育部领导也明确表达过对其改革探索的支持，但仍不免出现以上问题，其原因大致有如下几条。
1.一些不符合教育规律的法律法规的限制
如党委领导下的校长负责制是高教法规定的，故而南科大不得不将其写进章程。又如根据相关法规和规章，南科大要努力多年才有可能达到成为“大学”的人数标准，需要经过很多年才能够设置硕士点和博士点，这些种种障碍使得南科大不得不进行“非法”的改革，更使得潜在的学术和管理人才心存疑虑，对南科大望而却步。
2.相应的社会环境和条件的缺失
以遭受媒体质疑的理事会构成为例，美国的大学理事会里多工商界人士，还会有一些非政府组织成员；而在中国，对捐款进行激励的法律不够完善，非政府组织的生存也障碍重重，可以说，应当在建立现代大学制度的同时，创造若干现代大学所必要的社会条件。
3.新旧体制摩擦
“现代性意味着秩序，现代化却滋生着动荡”，在从传统的大学向现代大学制度转型探索的初期，由于缺乏完善细致的规划，问题多发是很正常的事情，改革能否成功的关键就在于改革者是否能够确立明晰的目标和路径，上级是否能够给予充分的法律和政策扶持。
4.新人新事新学校的磨合需要时间
南科大的筹建不是一般大学意义上的，也没有现存的规范可循，而是改革与建设交织，新人新事新学校的磨合需要一个过程，难免出现这样和那样的问题。
常有人将南科大与港科大的办学相提并论。但事实上，后者是由有充分的西方大学管理经验的校长在近似于西方的法律和社会环境中建立一所现代（西方式的）大学，而前者是由仅有传统大学管理经验的校长在完全不同的法律和社会环境下建立一所现代大学，不仅要创建一所学校，还要创建一套制度，其难度远大于后者。因此，南科大办学遭遇种种坎坷，实属情理之中。
三、建议
（一）争取更大的教育改革自主权
搞教改势必与一些旧的教育法律法规相冲突，但修法有一个过程，远水救不了近火。因此，需要争取中央及教育部下放更多的自主权，或以政策或以特别立法方式授予深圳，以避免“非法”改革，减小改革的阻力；对于深圳这样多种高校改革模式并行的地区，甚至可以使之成为“教育改革特区”，以保证改革的环境需求。
（二）建立学校临时管理委员会或联席会议
在学校班子尚不健全、各种委员会不能正常发挥作用，理事会及下属专门委员会不常开会的情况下，应当建立学校的临时管理委员会或联席会议。它应就学校基本制度和发展路径做出较完整和详尽的规划，负责学校的教学、行政、建设等工作，如教授和高管等重大人事的审议或审批、内部管理制度的制定、教学（课程）大纲、学科框架、机构设置等等的审议和报批。校长为临时管理委员会主任或联席会议主席，成员由政府官员和理事代表、学校副校长、原筹备办副主任，以及教授和行政人员代表组成。重大问题按多数表决通过。
（三）加快法人治理结构的建设
深圳市政府颁布的《南方科技大学管理暂行办法》是一个难得的好法规，应当贯彻执行。按照《办法》，一是要处理好党委和理事会、校长之间的关系，发挥党委的政治领导作用。二是要健全和完善理事会暨下属专门委员会的机构设置、人员配备及职责。三是要建立健全理事会领导下的校长负责制，建立行政管理架构，健全校级领导班子，尽快配备学术、行政、科研副校长以及相应的行政机构，按层级负责。今后随着生源扩大，再建立校—院—系结构。四是健全学术领导机构，发挥学术委员会的作用，统一对教学研究、学术人事等重大问题进行决策。
（四）抓紧“去筹转正”等工作
当务之急是，尽快争取教育部给予南科大“去筹转正”，教育部应特事特办、大力支持。此外还需与教育部深入沟通，并制订出既体现改革方向，又有可操作性，并能够为教育部接受的方案。比如，学生参加高考，但成绩不作为唯一录取标准，南科大自主制定招生标准和程序，自主招生。另外，还应尽快决定今后是否自授学位，如可行则应尽力争取法律上的依据；应尽快明确采取何种学术机构设置办法；应尽快完成教学体系的设计，并将通识教育纳入其中。
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