为什么中国出不了世界一流大学？

——兼论中国高等教育的出路

文/袁绪程

       创建世界一流大学的口号已经提出十多年了，然而我国的大学，甚至是顶尖大学，却总为官僚气息和铜臭味所困扰，有时像衙门，有时像商场。在世人心目中，北大、清华这样的学校，不仅与哈佛、斯坦福等世界名校渐行渐远，甚至连其自身的辉煌历史西南联大时代，似乎也成为永远无法超越的过去。网络上流行的各类半真半假的哈佛校训、耶鲁校长讲演录、民国大学逸闻无不折射出老百姓对当代中国高等教育的失望；不时爆出的丑闻和闹剧则让中国的大学成为常被公众嘲弄的对象。校长们、教授们就算竭尽努力也无济于事、无可奈何。问题的关键在哪里？在办学制度。

办学有公办、社会办和市场办三种类型。公办指各级政府发起和出资创办设立学校；社会办指由民间主导，包括社会各界（可含政府资助）出资兴办且不以营利为目的的办学方式，即非营利性民办学校或私立学校；市场办指私人和团体出资或市场筹资，以营利为目的的办学方式，即营利性的民办学校。

办学体制改革迫在眉睫

高等教育办学体制改革是我国转变经济发展方式所必需的。我国国民经济正在从要素驱动型向效益——创新驱动型转变，能否实现其转型将决定我国现代化的成败。创新的基础和源头在教育。教育的兴衰在改革和创新，背离国民经济转型需要的教育早已为全国诟病。深化教育改革，加速培养和造就转型时期的各类人才已刻不容缓。

办学体制改革也是深化高等教育体制改革的需要。高等教育是教育链条的终端，改革高等教育才能激活整个国家教育体系。高等教育改革的源头是办学体制的改革。通过办学体制改革，才能有效推进高等教育的宏观管理、治理结构、管理体制和教学体制的改革。

高校办学体制的主要问题

我国高等教育办学体制的问题主要有以下几方面：政府垄断办学导致教育投入较低，结构失衡；高等教育过度依赖政府投入，民间投入严重不足；民办高等教育极其弱小；公立高校内部差距悬殊

1.     政府垄断办学导致教育投入较低，结构失衡

在我国，政府垄断了高等教育办学权，导致私人部门的资金无从进入，政府将本可以用于基础教育的资金投入高等教育领域，结果是总体教育投入降低，高等教育占教育总投入的比例过高。

经过多年努力，我国教育经费总量已达到GDP的5.34%，但在世界上仍然处于很低的水平。目前OECD国家平均水平是6.3%，加权平均是6.5%。OECD国家和20国集团国家中的半数，教育投入超过6%，7国甚至超过了7%：丹麦、冰岛、以色列、韩国、新西兰、挪威、美国。与教育投入较高的国家（除了高税收高福利国家）相比，我国与其教育投入差距在私人部分更显著，如美国公共教育经费占GDP的5.1%，占比是我国（4.28%）的1.19倍；私人教育经费占GDP的2.2%，占比是我国（1.05%）的2.10倍。

近年来，我国高等教育经费占教育总经费的比例维持在30%上下，而同期OECD国家高等教育经费占比仅为20-25%。目前我国高等学校生均教育经费支出是普通小学的3.93倍，而OECD国家的平均值是1.7倍，奥地利、冰岛、意大利等国甚至低于1.5倍，主要发达国家中最高的美国和法国约2.28倍，与我国数据接近的大国仅有墨西哥和巴西。

2.     高等教育过度依赖政府投入，民间投入严重不足

我国高等教育经费中，政府与非政府经费的比例是1：0.71。而OECD国家的总值是1：1.1，美国、日本、韩国分别是1：1.8、1：2、1：2.7。并且，我国高等教育经费的民间投入主要体现在以学费为主体的事业收入上，民间捐资、学校投资收入的比例非常低。目前，我国高等教育经费中，国家财政性经费占58.34%，事业收入和其他收入40.56%，民办教育举办者投入仅0.47%，社会捐赠仅占0.62%。而在美国，即使是接受捐款较少的公立高校，其捐款、投资收入等也占12.93%，而政府提供的经费仅46.29%。

3.     民办高等教育极其弱小

学校数量少。2012年，中国共有普通高等学校2442所，其中民办高校404所（另外有独立学院303所），占16.54%（加上独立学院是28.95%）。而美国2012-2013年共有4726所高校，其中仅34.34%为公立高校，34.96%为私立（非营利性）高校，30.70%为私立营利性高校。我国民办学校的比例远远低于美国。

学生数量少。2012年，我国民办高校在校生人数占全国高校的10.65%（加上独立学院是22.30%）。2010年秋，美国私立高校在校生占全国高校在校生的27.95%。我国民办学校在校生的比例明显低于美国。

办学层次低。2012年，我国民办高校专科生在校人数占全国的18.22%，本科生仅占5.54%，研究生仅155人，占比接近0。独立学院办学层次则略高于此。即我国的完全民办高校层次低于独立学院，独立学院低于公立高校。美国则是私立学校办学层次高于公立学校。公立学校、私立非营利学校和营利性学校的两年制学生分别占全国的94.17%、0.53%、5.30%；占四年制学生的62.73%、25.36%、11.91%；研究生阶段，公立学校学生仅占48.49%，私立学校则为51.51%。我国民办学校集中于最低端的高等教育，美国私立学校则集中于最高端的高等教育。

经费总量少、过度依赖学费。从经费总量来看，我国民办高校经费仅占全国高等教育经费的9.21%，而美国私立高校经费占美国高等教育经费的37.05%（非营利性）和5.05%（营利性）。从来源构成上看，我国的民办高校，政府拨款、民间捐资数额都很小，主要依赖学费等事业收入，结构与美国的营利性高校极其相似。目前我国民办高校的经费中，事业收入和其他收入占87.26%，国家财政性教育经费6.68%，举办者投入5.15%，捐赠收入0.26%，不仅国家财政性经费所占比例仅为公立学校的1/9，连捐款所占比例也仅有公立学校的四成。而美国的私立非营利性大学，其经费中投资收入达25.85%，捐赠等收入10.66%，甚至政府经费也达到12.79%。

4.     公立高校内部差距悬殊

经费总量低。一百余所中央部委所属高校与两千余所地方高校公共财政预算约为3：7，但本专科在校生的比例仅为1：9，研究生比例略高于1：1。得到重点扶持的全部“985”院校和大部分“211”院校均系中央部属高校，虽然存在少数省属“211”院校，在经费上也只能依赖省财政，比部属高校要差很远。

生均经费低。中央高校生均公共财政预算教育经费是地方高校的2.12倍。

经费结构失衡。国家财政性教育经费比例，中央高校为65.69%，而地方仅为55.13%；民间捐赠的比例，中央高校为1.14%，地方仅0.39%。即政府资金和社会资金都更倾向中央高校，地方高校更加依赖学费生存。

上述问题由来已久。1952年院校整合以后，政府就禁止社会和市场办学，国家（政府）垄断了高校的举办。由于政府财力有限，58年以后尤其是文革期间，少量地允许国有企业开办“职工大学”。直至改革开放，政府管制高校办学才开始放松，出现了市场办和社会办相混合的民办大学。但30多年来,民办高校总体偏弱偏少和偏小（剔除独立学院后更少），处于公办（国办）高校的补充地位或低端边缘状态，而无法做强做大。这与世界各国发展经验是背道而驰的。

上世纪末本世纪初以来，国办高校搞“大跃进”，许多学校进行了一系列合并，并集中财力、物力和人力“创世界一流大学”，但收效甚微。如果说，对于经济落后的大国，通过举国之力办工业，如在国防工业上搞出“两弹一星”，国企通过政府主导进行集团化做大，那么在高等教育上就不灵了。政府垄断和主导高等教育，往往会事倍功半，得不偿失。因为高等教育产品在本质上不同于一般企业产品（包括国防工业产品），它极大地依赖于个人的活力或创造力，而不是国家行政力量。由民间主办的像哈佛、耶鲁这样的名校就是明证。

动员民间力量，调整教育资源的投入结构

与一般消费品和投资品不同，教育是既带有投资性，又带有消费性，既有公共性，又有私人性的一种特殊产品。由于教育的外部性（正溢出效应）强，带有战略意义，投入大、周期长，理应由公共财政承担。另一方面，由于教育是缩小能力和收入差距、促进公平正义的手段，亦应成为人人免费享受的公共产品。但公共教育受制于经济发展水平和财力，而不能全面铺开。在大多数国家以及我国，只有中小学初等基础教育才能成为必需品或公共品，而高等教育只能是奢侈品。虽然，随着经济发展水平和国家财力的提高，奢侈品会转为必需品，必需品会转为公共品是必然的趋势，但目前我国的公共品（教育）只能局限于小学和初中。一般来说，作为奢侈品的大学尤其是名牌大学总是稀缺的，而稀缺品应当由社会和市场来办，国家应当把更多的财力投入到基础性的教育消费品，相对缩小对高等教育的投入，相对扩大对初等教育的投入。我国政府应当大力改善因应试教育而投入不足的各类普通中小学校和职业中等学校的设施，使其适应各层次多样性教育的需要，而不是考试的需要。在相对减少高等教育投入的同时，应当鼓励和扶植社会力量和市场力量办高等教育，以民办替补公办，从而改变高等教育总量投入不足以及结构不合理的状态。

办学体制改革的建议

应当充分肯定国家对高等教育的巨大投入而形成的基础。当今中国的高等教育应进入大众化阶段（毛入学率达到30%）。但是，公办大学尤其是“国有国营”的大学固有的缺陷——所有者缺失和行政僵化管理的问题存在，从而使激励机制、决策机制、信息机制同时存在动力不足、决策扭曲、信息不对称的问题。西方国家的解决办法是，确立和保护学校的自主权以及引进局部的市场机制来弥补。而在我国，上述问题则因过度的行政化和不当的商业化更趋严重。更有甚者，由于同质化的竞争和同类攀比，以及民办大学过于弱小、缺乏异质化竞争，公办大学既缺乏效率，又丧失了改革的动力。

解决的出路：一是通过发展和壮大民办教育，促使公办大学的自我改革和更新，二是鼓励少量的公办大学转民办，直接增强公办大学的活力。

1.     公办转民办

公办大学转为非营利性大学，实际上是将“国有制”转为“社会所有制”，国家原有的投入不仅不能收回，而且连同财政资助的增量与民间投入的资源一道构成社会所有制的源泉。公办大学转民办（社会办）大学带来的增量投入或许大大超过人们的想象。如果，人们对国有制学校捐款的动力不足，那么对“自己”的学校捐款的动力是无限的。试想一想，若果将北大、清华之类的名校改为社会办大学，有多少功成名就、财大气粗的校友会慷慨解囊！有多少财团会倾力资助！滚滚而来的财源一定会大大超过现有的投入。一流大学还会遥远吗？

至于一些职业性较强的公办大学转为市场化办大学，更是充满动力和活力。通过包括上市在内的各种渠道融资筹资，还能不迅速地做大做强吗？

当然，向社会办和市场办转制的公办大学只能是少量的，大多数公办大学还应通过下放自主权和适当地引进市场机制的改革来增强动力和活力。

2.     民办高校改革

民办高校不能做强做大的根本原因，是由于其性质定位不明，无法广泛动员社会资金和市场资金大规模地投入。

试想一想，投入的财产归属不清的民校创办者怎么可能想方设法增大投入？又有哪位捐助者会大力资助带有营利性的民办高校？又有哪位投资者会向营利性和非营利性不清的民办高校投资？因此，做大做强民办高校必须进行办学体制的改革。办学体制改革的核心是厘清民办高校营利性还是非营利性的定位。大力鼓励创办非营利性的社会办学和适当放开营利性办学，显然是民办高校改革的突破口。正出于此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。《国家教育事业发展第十二个五年规划》也要求，清理并纠正对民办教育的各类歧视政策，保障民办学校办学自主权。逐步建立民办学校分类管理制度。按照“学校自愿选择、政府分类管理”原则，开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点，逐步建立分类管理制度和监管机制。

问题在于，现绝大多数民办学校基本上属于投资办学而非捐资办学。虽然，在办学许可证上注明“不要求取得回报”的民办学校，但其举办者多数是想取得合理回报的。

如何处理“投资”办学形成的财产归属问题？如何分别设计相关配套政策进行转制改革？这是民校能否顺利转型的关键。

如果改为营利性高校，就要重新界定各方的投入，清产核资，进行资产评估以及股份制改造、重组和购并，按企业登记注册，享受高新技术企业政策优惠。新办的营利性高校也依此原则成立。

如改为非营利性高校，则需要以下政策支持：一是学校及教职员工同等享受公办高校所有的优惠，二是原有的国资投入（含政策优惠）全部记入学校财产，三是按契约方式给予财政资助，四是最大限度地下放办学和教学等自主权，五是建立现代法人治理结构，六是原来的民间投资可按两种办法处理：自愿退出的可按投入原值转让或转为学校负债，继续办学的，其原有投资转为类似公债，在一定的时间内提取类似股息的收入或给予一次性奖励。新办的非营利性高校也依此原则成立，当然，就不会有“投资”退出或转债的问题。

在过去的改革中，民办教育的营利、非营利性不清，存在互相冲突的法律条文，这样做的代价太大：一是执行成本非常大，使得“合理回报”这一条规定执行起来比较困难；二是民办学校属性上的模糊，既会影响社会捐赠以及公共经费投入到民办学校，也会影响其他各方的行为预期。未来应尽快修改相关法律法规，确保改革合法而不是非法进行。