关于改革的顶层设计

袁绪程

来源：战略与改革网

地址：http://reform.org.cn/news/html/?633.html

中共中央关于制定十二五规划的建议提出，“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”、“更加重视改革顶层设计和总体规划”，新闻界就此热炒了一番。也有人从不同角度进行了诠释。借用“顶层设计”这个概念来表明不能再“摸着石头过河”，以及需要改革战略和总体规划，一方面暗示整体配套改革的迫切性，另一方面也反映了因言路不开而造成的语言的拘谨。弄清楚“顶层设计”这个概念究竟来源于建筑工程学还是系统工程学，已经不重要。问题在于，顶层设计是什么（内容）、如何设计、谁来设计、为谁设计？

1．如何定义改革的顶层设计

（1）顶层设计的含义。至少有三层含义，一是先有上层，后有下层的设计，即自上而下的、高屋建瓴的设计，引申为方向性的。二是系统的、总体的主架构和核心部分的设计。三是顶层与下层的关系、纲与目的关系，纲举目张。

（2）顶层设计与战略设计。顶层设计实质上是一种战略设计。前者以房屋设计为喻，后者以战争战略为喻。战略设计比顶层设计更具“实在性”。由于社会变革往往是互动的、博弈的、动态的，战略设计比顶层设计更宽泛，它表达了前瞻性、全局性、进取性和务实性。它的设计必须有“四种境界”即历史境界、科学境界、艺术境界、哲学境界。因为改革是正在改变的历史，其战略设计要有历史眼光，改革又是一门科学，改革战略设计要有科学精神，同时还是一门艺术，需要直觉、想象和胆识，更重要的它还是一种哲学，穿透过去、现在和未来。

2．改革的顶层设计的原则与方法

(1)重塑改革共识

由于当今的改革缺乏共识、方向和共同的利益基础及共同的目标，难以重启改革。重塑共识首先是党内上层以及精英的共识，然后是整个社会精英的共识。开展改革的顶层设计及其讨论，有助于提高党内精英的集体认知能力和取得共识。

(2)明确改革的方向和目标

改革的方向涉及到改革的理论阐述，后面我们将会提到。改革的目标应当分解为不同时段、不同性质的目标。如分为终极目标和阶段性目标，若以时间计，比如按完成改革需30年计，10年就是阶段性目标；若完成改革按10年计，三年或五年目标就是阶段性的目标。

(3)建构改革的中央平台

改革是全国一盘棋，必然需要有序、可控地进行。整合各种利益集团的利益诉求、解决各种矛盾和冲突，这就需要重塑中央的权威，强化中央体制机制的平台建设。

(4)设计的方法

首先需要明确为谁设计和设计的目的性。用商业术语来说，“顾主”是谁？设计者是谁？解决了为谁设计，谁来设计，其后就是设计的方法问题。

顶层设计的主要环节如下：

1. 根据设计理念，确定（研究）设计的目标，限定（研究）设计的边界（范围）以及所要达到的目的。
2. 对阻碍实现目标的“问题”进行分类排队，权衡轻重缓急。
3. “问题”结构化，分析“问题”与目标之间的关系，建立“问题”树。
4. 想象假设。即给出解决问题，实现目标的若干指向性理论（结论）。
5. 选择假设。分析解决问题的约束条件、初步确定假设。
6. 根据假设，建立解决问题，实现目标的“逻辑树”。
7. 设计方案。
8. 检验和校正方案的实施（实证）。

3.改革的顶层设计的图示及说明

为了直观显示改革的顶层设计，图示如下。

以上可概括为“一个顶层、四根支柱、一块基础”。其中的概念说明如下：

改革理念=使命+理论（假设、原理、价值、方法）；

改革愿景=方向+方位+远景；

改革战略=目标+方略+规则（计划）+总体布局+路线图；

改革平台=总枢纽（总控制）+体制机制，意即中央控制系统。

结构=经济+社会+政治+文化（四大领域）。

基础=改革模块+流程+激励机制，意指改革的实际操作过程。

以上只是一个比喻，任何比喻都有缺陷，难免有牵强附会之处，不必在意。

如果从层次（上层/中央—中层/省市—下层/市县）和领域结构（经济、社会、政治、文化）以及时间（短期、中期、长期）之间的组合来表示“三维”改革，可得出36种组合模式。图示如下：