启动新一轮改革  促进新型城市化

文/袁绪程

30多年的改革开放塑造了举世瞩目的中国奇迹，使中国从低收入国家进入中等收入国家行列。但是，也应看到，中国经济高速增长是建立在失衡的工业化和扭曲的城市化上的。人们不无担心，这种中国式的高速增长能否持续下去，是否会落入“中等收入国家陷阱”或“印尼式陷阱”？最近以来，关于城市化的讨论和反思无不表明了这种忧虑。“十二五”乃至未来十年是中国城市化的关键时期，城市化的好坏优劣和顺利与否关系到中国能否越过“陷阱”，从中等收入国家（约4000美元）迈入高收入国家（约11000美元）之列，甚至关系到中国现代化的成败。加快城市化建设，成为举国共识，这个共识不仅是认知上的共识，更是利益上的共识，凝聚了官、产、学、媒对未来十年的共同期望。

然而，我们需要什么样的城市化，走何种城市化道路，是需要认真探讨的，这涉及到城市化的定义。何谓城市化？最简单的含义是“农转非”，即农村变城市或城市向农村扩展。最简单的标指是所谓城市人口占有率即城市化率。但是，这个过于抽象的指标本身是有问题的，比如城市人口依何标准统计？按户籍或按常住人口或按职业或按福利含权？如果按常住人口，住在乡村工作在城里算不算城市人口？又如何按居住时间计算，如此等等。我们现在通常是按半年以上居住在城市的口径统计城市人口，城市化率为47%，共计6.7亿人，其中包含2亿农民工。这准确吗？这是有争议的。这个过于抽象的指标无法完全表达城市化的丰富内涵。过往的扭曲而痛苦的城市化体验告诉人们，城市化绝不仅仅意味着“疆土”的扩张，砖头、石头、人头的堆积。如果单从这方面看，中国古代的城市化也是了不起的，唐宋时期的长安和杭州城市人口已过200万，远超像荷兰这样欧洲最早城市化的国家。但这是两种不同的“城市化”，前者作为中国传统城市，是通过皇上的“中央财政”催生而不可持续的；后者却是起源于工业化和市民社会的成长而可持续发展的。

城市化也并不仅仅是市和镇的区别发展问题。虽然发展大城市还是小城镇的讨论不无益处，但是本文还是将“市镇”作为一体讨论，不去争论它们的发展区别和优先顺序。同理，尽管城市化也涉及到生态环境和城市建设等等问题，但也不在本文的讨论之列，而留给环保学和城市建设（建筑）学。本文要讨论的城市化仅包括四个方面或维度：

一是“空间”的城市化问题。它涉及到分散、粗放的农村土地流转为城市土地的集约使用以及相应的制度规则。

二是人的城市化问题。也就是常说的农民及农民工变市民问题，涉及到城市化过程中的人口迁移、城市人口的身份赋权及制度规则问题。如社会上热议的户籍制度，城市福利制度等等。另一方面，农民变市民并非仅仅意味着农民“放下镰刀拿泥刀”的工作变换或“请农民上楼”的居住变化问题，更重要的是，它涉及到农民进入城后的生活方式、交往方式所必需的物质条件及财政支撑问题。

三是产业的现代化问题。城市的发展应当是产业的集聚和升级过程，扭曲的工业化一方面造成产业链和价值链的低端状态，另一方面，也与服务业严重滞后相适应，这是城市发展不足的根本原因。发展服务业显然涉及到教育、科技、文化、交通、金融等服务业的制度规则问题。

四是城市治理的公共性问题。它涉及到谁的城市化，为谁城市化问题。它既包括市民社会（中产阶级）进而公民社会的形成、生长和成熟问题，又包括政府转型及职能转变等等社会和政治体制改革问题。

概而言之，本文主要探讨与新型城市化相联系的体制改革问题。

一、空间的城市化及相应的土地制度改革

有观点认为，中国人口众多，土地稀缺，不能学美国，应当学日本经验。这话不无道理。但中国城市建设用地占用的国土面积是微不足道的，发展城市的“空间”应是足够的。即便是稀缺，从经济学的角度看，都可以通过合理的制度安排给予解决。也就是说，对于比日本人均国土面积高一倍多的中国，土地够不够用不是物理问题，而是制度问题。在现行的城乡隔离发展体制及土地不能自由流通的情况下，土地闲置率和房产空置率是非常高的，其资源浪费是惊人的。因此，必须改变土地的流转体制模式。纵观世界上的土地流转体制，有以下三种模式。

• “统征统包”模式

  农村土地转为非农即城市使用，一律由政府包办即统一征收和统一安置，简称“统征统包”。比如，某个村（生产大队）的土地改变使用性质而被征收，如变为城市工业用地则按照国家统一规定给予这个村一定的补偿和人员安置。由于不承认土地具有价值，只给予地面附着物的“补偿”。在村民看来，土地名为集体实为国家所有，强征也好，划拨也罢，就是从左口袋挪到右口袋，即便失去土地，只要政府安置就业就行。因此，既不存在失去土地的流民，也没有由此而引起的剧烈官民矛盾和官商勾结带来的利益冲突。这种行政划拨的统征统包模式存在整个计划经济时期至改革开放初期。

• 强征加补偿模式

  农村土地转为城市使用不论用途如何，一律由各级政府统一征收即变为国有，再由政府出售给开发商或划拨给机关事业单位，这就是人们常说的国家垄断土地一级市场。政府按照一定的土地投入标准和现有土地收益标准给予被征地者补偿，人员一般不做安置。这就是从上世纪九十年代起至今仍然通行的土地流转模式。由于土地已进入市场，其绝对价值和相对价值已经显现，但政府征收仍然按照原来的农用价值补偿，其巨大的土地收益差额——即农转非或变性产生的巨大溢价被政府和开发商强占，这是引起官民冲突，商民冲突的主要原因。当然，这种模式越来越不适应城市化发展的需要，各地都在设法突破，比较靠前的是重庆、成都等城市，由于没有突破基本的框架，可称之为“鸟笼里”的改革。

• 征用加市场定价（补偿）模式

  不论是否为农村土地，其流转实行分类管理。如果土地使用目的具有公益性，不论土地持有者是否愿意，都可以征用，但必须公平交易，或按市价购买或参考市价补偿，并通过法律程序解决交易纠纷问题。如果土地使用目的是商业性或私益性，则采取市场自愿交易的流转，政府不作干预。无论是征用还是自愿交易，其溢价都是由三方——即供方和需方增值纳税以及政府征税（代表社会）共享的，既不会有在政府不平等的强迫“交易”基础上的“土地财政”，也不存在暴力冲突。这是当今发达和新兴国家（地区）通行的模式。其中值得学习和借鉴的是中国香港，它在法治的基础上避免了“私地悲剧”，在土地合理利用上超过了许多发达和新兴国家。

• 三种模式比较

第一种模式与指令性的计划经济的城市化相适应，体现为强制性的家长式管理，很少引起官民冲突，但缺乏市场的激励和约束机制，土地利用效益不高，其租金易耗散。第二种模式曾经对转型时期的城市化起过巨大的推动作用，但问题很多，越来越不适应法治的市场经济的发展，其根本问题在于非法治的且不平等的征用，土地租金被“官商勾结”的少数人占有或被寻租所耗散，其行政强制征收且不公平的补偿会导致剧烈的官民冲突甚至动乱或暴乱。第三种模式是一种公平的市场交易模式，其中的公益性的征用虽也表现为强制性或非自愿性，但以市场价格为交易（定价）基准，并通过民主和法治的程序解决利益纠纷，仍彰显交易的公平。

由此可见，必须改变土地流转方式，从第二种模式转变为第三种模式，唯其如此，中国新型城市化才有希望。

二、人的城市化问题

因“半截子城市化”而生的中国特有的“农民工制度“集中地表现了城市化的扭曲。已成为中国城市建设主力军30年之久的真正产业工人的“农民工”，不能享受城市居民的平等待遇，长期工资收入低下，或许只有非法入境美国“打黑工”的墨西哥人在美待遇可以类比。这种与中国经济增长模式相联系的奇特现象表现了中国式的资源浪费，如农民工居住的“两地化”的两头受损问题，《改革内参》一篇题为《两只老鼠》有着生动的描述，农民工在城里住“老鼠洞”，农村的住宅常年空置成为“老鼠窝”，这是中国房地产资源巨大浪费，农民工悲惨境遇的的真实写照。同时也造就了成千上万的缺乏教育和父爱的留守儿童以及“寡居”的留守妇女，与此相对应的是农民工正常性生活的缺乏以及相联系的“娼盛”。农民工既无法享受城市日益增长的“盛宴”，也不能与经济一道成长而增加人力资本。“累断骨头养肠子”，最后又回到农村成为他们的宿命。这是中国内需严重不足的根本原因。

因此，提高农民工的收入，改革城乡隔离管理的户籍制度和相应的福利制度，统一“城民”待遇，制订新的城市居住制度和福利制度，给予农民工和流动（移民）非户籍常驻人口的“城民”待遇，这是启动下一轮改革，推动中国新型城市化的重要内容。可喜的是，许多地区正在实践或探索。

三、产业的现代化问题

中国产业的低端状态和产业结构的失衡是不争的事实。中国产业的低端状态既是与中国人力资本普遍低下以及非自由的教育、科技体制的结果，又与其相适应。“三低”——低技术含量、低人权、低福利的用工制度促进了跨国公司的全球分工，与此相对应的是发达和新兴国家的“三高”——高技术、高附加值、高利润。另一方面，产业结构失衡，服务业（第三产业）发展滞后，其占GDP比重严重低于世界水平。有观点认为城市化不足是第三产业尤其是服务业滞后的原因。事实上，教育、科技、文化、医疗、交通、金融等服务业发展的落后构成了城市化滞后和城市畸形化的原因。服务业发展的滞后是城市管制和行业垄断及管制的必然结果。放开教育、科技、文化、医疗、交通、金融等服务业管制和垄断，无疑将提升产业价值链，促进产业结构的升级，有序的推进中国城市化向多层次多元化发展。

四、城市治理的公共性问题

中国古代城市往往是地区性和全国性的政治中心。作为专制皇权政府的所在地，它巨大的“公家”消费刺激了工商业的发展，带来了城市的繁荣。直至今日人们还能看到“公家”消费对城市发展的作用。例如，许多省政府所在地自然会成为本省的中心城市。与此相反，欧洲的城市发展是由私人消费启动或推动的。它随着市民社会进而公民社会的兴起而繁荣壮大起来。因此它的治理方式必然是民主或自治的。

不论中国城市化是在什么条件下产生，带有何种特征，它的转型是必需且不可避免的。一方面，新一轮服务业的发展和改革正在酝酿提速，奇大无比的中国市场正待深度拓展开发，私人消费将在未来十年大为提升，与此相应的中产阶级和市民社会将得到进一步发展。市民对公共政策制订的参与要求更为强烈。单方面的政府决策将转向社会协商。封闭单向单独的传统统治将转向公开双向多维的公共治理。以政府转型和职能转变为主要内容的政治体制改革将提到议程，“抓好”服务业的发展，为社会提供公共服务将成为政府的主要职能。