加快治理结构改革       建设现代大学制度

国家战略与改革研究组/袁绪程执笔

来源：战略与改革网

源地址：http://reform.org.cn/news/html/?510.html

编者按：为了贯彻和落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》精神，为高校改革出谋划策，中国经济体制改革研究会国家战略与改革研究组于2011年11月13日至18日组织专家学者对深圳市的南科大（筹）、深圳大学、北大、清华和哈工大的深圳研究生院等五所院校进行了走访和调研，听取了市政府及有关部门负责人和关心教改的居港教育家、实业家的意见。参与调研和讨论的有：国家教育咨询委员会委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧，科技部原党组成员、全国高新技术开发区协会会长张景安，中国经济体制改革研究会副秘书长袁绪程，中国行政法学研究会副会长、全国教育政策与法律研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐，比较教育专家、东英奥博思教育咨询有限公司首席咨询师欧阳敬孝，中国经济体制改革研究会国家战略与改革研究组成员李静、孙正则、王明远、方艳等。本文曾刊载于《改革内参·高层报告》2012年第三期，现由战略与改革网（reform.org.cn）首次公开发布。近期我们还将发布此次调研的另一报告《南方科技大学改革的启示》，敬请关注。

提要：中国大学教育的落后主要是治理结构的落后，当全世界的大学都完成了独立的法人治理结构的现代性建设时，中国的大学还依附于行政官僚体制，这是中国大学教育落后的主要根源。因此，教改的核心是重塑大学的法人治理结构。首先要明确和规范大学法人应有的权利、权力和责任。其次要明确治理结构的基本原则：权力分享和制衡、权责的对称和权责到人，要将学术事务和行政事务的决策权、执行权和监督权分配给不同层次的机构和个人，重新建设激励和约束机制。

重塑治理结构，就是要将多数大学办成非营利性的社会教育组织，发挥团体（如理事会）的集体决策作用；发挥校长及其团队的行政事务和学术事务管理的执行作用；发挥教授们在学术和行政事务的决策、管理和监督链条中的参与作用；发挥职代会的监督作用。这就要健全理事会制度、校长负责制、包括教授会在内的教职员工制度，以实现各种决策权的分享和参与。重塑治理结构是一个过程，要早起步，走快步，要大胆试点、有序推进，用10到20年时间完成从行政依附型的大学向独立的现代大学转型。

本文将深圳的高校改革归纳为“新创型、异地合作办学型、开放带动型、渐进改革型”四种模式，相信对其他地区的高校改革会有借鉴意义。

改革开放30多年来，中国大学发展迅速，毛入学率已超过25%，进入大众教育阶段，但是发展的质量并没有得到相应的提高。国家耗费了大量的教育资源，无数的家长掏尽了腰包、付出了血汗钱，“生产”的是大批缺乏创造性思维和实用性思维的考试机器或“背书匠”。许多富家和权贵子弟用脚投票，远赴异国他乡就学，贫困子弟大量不愿升高中，读书无用论蔓延，报考率和招生率呈反向变化，许多高校已陷入或将陷入财政危机。

中国高校的发展模式与中国经济发展模式一样已经走到尽头，与发达国家不断扩大差距的旧教育制度再也不能继续下去了，这已是举国共识。教育体制改革的核心问题是治理问题。正如中国的企业要从国家行政的附属物转向独立自主经营的市场企业一样，中国的大学也要从行政的依附体转为自主办学的社会组织（这里仅指非营利性大学，营利性大学不在此类，下同）。可惜中国大学的转型已整整晚了30年，正是由于中国大学转型和改革严重滞后于中国经济体制改革，中国人力资本的提升、产业的高新化才严重受阻，创新型人才和创新型国家才成为天方夜谭。如果中国经济陷入或徘徊于中等收入陷阱，教育体制的滞后难辞其咎。

中国大学转型的核心是重建法人治理结构。只有建立和健全现代大学的法人治理结构，才能使大学剥离于行政机器而独立出来，才能有真正的自主权，才能从行政和政治式的管理走向公共的治理，才能有学术独立、教学自由、教授治校，才能涌现一大批世界一流大学，为中华民族的伟大复兴提供人才保障。下面我们从大学法人治理结构的基本原理、重塑法人治理结构所要注意的问题以及深圳的教改实践三个方面，论述如何推进法人治理结构的改革，重建现代大学制度。

一、重塑大学法人治理结构

（一）没有治理“结构”的大学法人

为什么我们的大学教育如此落后、如此令人揪心？为什么我们的孩子和家长都在向往西方尤其是美国的大学？改变我们的教育及其体制的基本点在哪里？

清末民初废除科举、设立大学以来，基本实行大学法人制度，其治理结构与西方发达国家差别不大，建国以后，大学几经折腾，始终没有挣脱行政的羁绊，而沦为国家行政的附属物，即便九十年代以来强调大学法人登记，也始终没有实行真正的法人治理结构。这就是全部问题的核心所在，也是中国大学缺乏自主权的根源。难怪有人讥讽，中国只有一所大学，中国的大学都是教育部的分校，都是党校的分校。话是说得有些过分和难听，但也道出了中国大学“千校一面”的窘境。

理解了这一点，就不会奇怪：为什么今日之大学被讥讽为“校长一课堂，处长一走廊，科长一操场”；为什么教授不能自由授课，八股教育、意识形态教育充斥我们的课堂和课本；为什么学生不能自由选课，学非所用，学而无用，家长难，学生难，就业难；为什么大学负担越来越重，越来越像官场而不像殿堂；如此等等，见怪不怪。

中国大学缺乏合理的法人结构和缺乏自主权是一体两面。中国的大学依附于行政，没有独立的办学权，这在全世界都是罕见的，即便是曾经（1992年前）没有法人化的日本大学，也相对独立于政府，具有相当大的自主权；欧美的大学的独立自主权更不用说了，即便由政府出资举办，也是具有自主权的独立法人。因此，要克服或解决中国大学的所有积弊，就要将大学从行政机器中剥离出来，成为真正的“第三部门”，即通常意义上的社会组织，从而建立健全现代大学的法人治理结构。

（二）确立大学法人的权利和责任

建立和健全现代大学法人治理结构，最重要的前提是明确和规范大学法人应有的权利（包括权力）和责任。大学法人有哪些权利和责任？让我们从权利的源头说起。权利来自于具有人格的主体，自然人是一个人格主体，所以有权利，并要承担与权利相应的责任。学校不是自然人，而是一个从事教育的社会组织，它的权利是“法律”赋予的，所以称之为“法人”。正如法学家江平所说，“法人者，团体人格也”。人们可以列举很多权利，如财务权、办学权、招聘教职员工权、招生权、授予学位权等。也就是说，作为“教书育人”的社会法人组织，是否有教什么书、怎样教书、向谁教书、育什么人、怎样育人的基本权利？

从经济学角度看，大学是提供教育和科研服务产品的生产组织，和任何企业一样有定价和收费及出售科研产品的“市场权利”。但由于提供的产品（教书育人）带有外部性和准公共性质，它的“定价”既受到政府的管制，又受到市场需求的约束，它的产品定价即学生缴费收入不足以补偿它的投入，收费价格低于成本价格，收入低于支出，只有通过社会（捐助）和政府（资助）给予补偿，学校才能维持正常的运营。这是它与营利性市场企业组织的主要区别之一。此外，有限公司制的市场企业以自己注册的资金对社会承担民事责任，股东以出资的股份对企业承担责任，如因经营不当或资不抵债而破产不用承担连带责任；无限责任公司如破产还需追究个人的连带民事责任，非营利性学校组织一般不会破产，即便资不抵债，也不会追诉出资（捐助）人的民事责任，以至有“千年的学校”而没有“千年的企业”。

从法学角度看，大学是提供契约性教育服务的社会组织，它区别于维持社会秩序、提供强制性公共服务的政府组织。它的权力带有民事契约性，应由“私法”管辖和规范；政府提供服务的权力是强制性的，它由公法管辖和规范。这是两种不同性质的权力，比如大学无权强制他人入学，政府却有权强制要求公民接受义务教育。这是教育应与行政分离，并不隶属于政府“法人”的根本原因，即便是政府出资办学也应如此，因为政府出资办学也是依据私法而不是公法而设立的。

中国现有的法律将大学归之于事业法人。民法通则中的事业法人非常泛，分类过于简单，无法明确规定大学法人的权利和义务。应当有一部“大学法”或者“非营利性组织法”，至少应当修改现有的《中华人民共和国高等教育法》，以此规范大学法人权利和义务，以适应大学改革的需要。

（三）大学法人的独立性来源

1.产权假说：“社会共有”

西方现代大学的独立性来源于财产的独立性，任何出资人都不可能索取回报，因此，它不再从属于任何主办者，不论这个主办者这是教会、个人、民间团体还是政府。这就是大学及其财产“社会共有”的假说。

大学不是单个自然人，而是一群自然人构成的法人组织。那么，它的权力或权利属于谁？大学是谁拥有？大学财产属于谁？人们通常以谁出资谁拥有来界定财产的所有权，这对于市场企业是对的，但对于西方国家的非营利性组织未必如此。在中国，人们通常把“国有”大学的财产归之于国家（政府）所有，并且把它纳入“国有资产保值增值”的范畴，这显然是有问题的。对于非营利性大学来说，不论是国办（公立）还是民办（私立），它的财产最终所有权不应属于任何出资人，包括原始创立人（不论是政府还是个人或团体）、捐助人，更不属于大学的教职员工等等。因为判定所有权最基本的一条：是否拥有财产（投资）的收益权和处置权。由于收益权和处置权不属于任何举办或出资人，这就排除了其对学校及其财产的“所有权”。由于大学及其财产不属于任何个人或团体，它在本质上是社会的或公共的，如果一定要追寻所有者的话，这个所有者只能是“社会”。大学是“社会全体”永久信托给大学决策机构依大学宗旨营运管理，任何人不得侵犯和剥夺。在西方国家，大学决策机构通常是董事会或理事会；在中国则语焉不详，财产（资产）关系不明，人们习惯于将公立大学财产归之为国家所有。这是有问题的，因为国家所有并非社会所有，由于大学产权具有公益性和社会性，即便是政府出资，它也有别于盈利性国企，它有点像马克思设想的“自由劳动者联合体”的社会所有的公有制。正是在这个意义上，大学才独立于政府，成为独立自主的法人。

2.共同体假说：社团共有

欧洲的大学起源于行会和教会，相当于行业性的共同体所举办。学校及其产权属于共同体，狭义的共同体成员是指全校师生员工及校友和相关社区代表（包括政府代表）；广义的共同体则指整个社会成员。因此欧洲许多大学采取选举制来决定决策者，许多学校的章程还明确规定学校成员拥有学校的主权及自治权。学校的主权和产权既不属于政府，也不属于其它出资人或举办者。这也从根本上保证了学校的独立法人地位。

但是，早期欧美大学的举办并非一开始就具有法人地位，它的独立自主办学权是通过国王“特许状”的授权制（受托制）而获得的。君主以自己和国家的名义颁布特许状，使学校获得独立办学的权力，如早期美国的耶鲁大学。大学“特许状”类似于契约，属于私法管辖。独立法人制则是近现代才出现的，采取法人组织的方式组建大学，更有利于大学的发展。采取独立法人制办学是世界潮流。

3．利益相关人假说：集合共有

也有学者认为，大学是一个集合体，是出资人、政府、校友、社区（组织）、家长、学校师生员工等利益相关人员进行合作博弈的“集合”。他们共同分享学校法人权力，也可视为学校的“拥有人”。

不论权力来源于“社会产权”还是“共同体成员”抑或“利益相关者”，它都表明了现代大学相对传统私人所有权而言的“社会共有”性质；相对于市场企业而言的非营利性质；相对于等级行政制而言的社会自治组织。这是大学法人独立性的来源。

（四）合理的法人治理结构

独立的法人显然是一个组织结构。在这个组织结构中，人们的职能和权限是如何分配的，谁行使法人的权力？谁行使决策权、执行权和教学权？虽然西方各国大学都有自己的特色，但法人治理结构的基本原理和准则是相同的：权力分享和制衡、权责的对称和权责到人。比如在美国，大学董事会是法人权力的拥有者，并保留重大决策权，而将部分决策权和完整的执行权交给校长及管理团队。在欧洲一些大学，法人权力是由多个团体联合分层行使或分享。比如最基本的决策权力是共同分段行使的，比如章程的制定权属于董事会，表决权属于全体师生员工或其代表会议等等。

在现代社会，不论何种组织，都需要分权制衡和权利分享。美国大学的董事会通常将拥有的法人权力通过授权和分权的方式让不同的群体和个人分享，比如将部分决策权和完整的执行权逐级向下授与或分离出去。由于美国大学法人治理结构的权力安排是自上而下的，相比权力纵横交错的欧洲大学的法人治理结构更简洁并更有效率。本文以美国主流的大学法人治理结构为参照系，以不同的视角，阐明法人治理结构的基本原理，检视中国大学的法人治理结构的扭曲和弊端，探索法人治理结构改革的方向和路径。

从管理学的角度，可以将大学法人权力分解为决策权、执行权和监督权。决策权和监督权通常属于一个委员会式的群体而不是一个人，如董事会、理事会或其他委员会。几乎所有大学的执行权均归属大学的行政首脑，如以校长为首的行政和教学管理团队行使。因为重大决策必须由集体做出，执行则应是个人负责制的，由此形成董事会à校长à院长à系主任的层级向下授权制以及系主任à院长à校长à董事会的层级向上负责制。董事会的权力不论来自社会还是联合体以及利益相关者，它都可以视为其授权的产物，或者本身就由其各方代表构成。这种法人治理结构可用中国式的语言简洁表达为：董事会（理事会）领导下的校长负责制。这是美国通行的模式。但在中国，由于这个类似董事会的委员会的权力是由大学党委承担的，流行的表达式为“党委领导下的校长负责制”，这就使中国的大学法人治理结构出现了逻辑问题。如果大学依然是行政的附属物，比如像前苏联，大学的决策权也不是学校党委履行，而是由上级政府部门履行，实行的不是党委领导下的校长负责制，而是上级部门领导下的校长负责制。由于中国大学实行党委领导下的校长负责制，这就造成了在管理上的二元，党政“两张皮”的矛盾和摩擦。如果在计划经济体制下，大学是行政的附属物，实行党委领导下的校长负责制尚可，但在依法治国的今天，大学组织权力已经法人化了，这就悖理了。因为党委是政治组织，不是教学组织，它逐级向上级党组织负责，而不是向学校“共同体”成员或利益相关人负责。它无法承担民事责任，人们也无从追究它的民事责任，因为党的大学组织不是“独立法人”。如果硬要党委担当法人责任，要么会出现责任不清、权限不明的管理效率低下，要么就会带来难以监督的某些党委负责人的滥权而损害党的威信。一个合理的法人治理结构，要求行使决策权和监督权的委员会如董事会及成员都能承担民事责任而受到约束。更为重要的是，由没有薪酬的社会成功人士组成董事会或理事会，利益超脱，更能有效地行使决策权，发挥对校长管理团队的监督作用。

从政治学的角度，可将权力分为立法权、行政权、司法（审判）权。如果可以类比的话，行使决策权的大学董事会相当于议会，校长相当于总统或首相。议会的决策权涵盖创制权、预决算在内的重大事项审批权、重大人事（校长或副校长）的遴选和任免权等等。被赋予执行权的校长则拥有行政权。至于司法权则相当于监督权或裁判权，由相应的机构独享或与董事会分享。学校治理和国家治理一样，分权制衡，有序共享是他们共同的规则。

美国大学实行的“董事会领导下的校长负责制”似乎受到美国企业治理结构的影响。因此，行使决策权的大学董事会更像企业董事会，校长则像企业CEO（总裁）。但学校董事会权限比企业董事会权限更大，它等于企业股东会的部分权力加董事会权力。

我们认为，将大学法人权力分解为决策权、执行权和监督权的“三分法”更能概括大学的权力分配。但中国的教育界普遍采取“两分法”，将权力分割为行政权力和学术权力，并将学术权归为教授的权力，行政权归为“行政管理人员”的权力。虽然此种分类看似有道理，但却是含混不清的，容易引起误解，因为学术权力和行政权力的内涵外延及其边界是不清甚至是相互交叉的。更为重要的是，权力结构不是按事物的属性来分类，而是按权力的本身性质来分类。决策权与执行权的界限和对称性显然是非常清晰的，前者只决定行为或决定他人行为的一种权力，后者相对前者而言，是决策的执行和落实。而学术权力与行政权力则是非对称性的。比如，何谓学术权力？至少可以有以下表述：一是指从事教学和科研的个人选择权或自主权，如教授教学的自由选择权，相当于“私权”。二是指教学和科研事务的决策、执行和管理权，相当于“公共”的权力。何谓行政权？也有两层含义。一是指执行事务的权力，不论是教学事务还是非教学事务的执行管理的权力；二是指非教学科研事务本身的权力，如学校的政务、党务、公关、文秘、档案、保卫、后勤等行政性事务的执行和管理的权力。可见学术和行政权力的二分法是有问题的。因为“行政”是相对“立法”而言，其“执行”的含义也是相对决策而言，而不是相对“学术”而言。学术事务中亦有行政权力，行政事务中也有学术权力，两者并不对称。如果要区分的话，只能从设置的职务和职称上加以区别，如学术人员大致可分为“生产性”的教学科研人员；行政人员则特指从事党务、政务、后勤事务等非生产性的服务管理人员。在中国的大学，大致可以看到这两类人员或职位上的“对立”以及学术职位向行政职位的靠拢和依附。人们将之称为行政化或“行政化倾向”的重要现象。中国大学的“行政化”是众所周知的概念，不论其概念是否准确或被大家接受，它包含了如下五重含义：一是指学校的招生、教学等自主权被行政机关限制、剥夺或替代；二是指教学（科研）人员的自由教学和科研的决策权被限制和剥夺，如科研项目繁琐的行政审批、教学内容和方式的行政审批或行政性限制等等；三是指学术（科研、教学）的意识形态化或政治化倾向；四是学术（教学、科研）的管理制度的行政化和政治化，如设立行政级别，用官僚等级制代替学术制度；五是教学科研待遇向行政级别倾斜，导致学术人员追逐行政职务和级别，如讲师向科长看齐，教授向处长或司长靠拢等等。

综上所述，重塑合理的法人结构，一方面是要“去行政化”，摆脱对行政的依附，下放学校应有的法人权力，另一方面是将学术事务和行政事务的决策权、执行权和监督权分配或赋予不同层次的机构和个人，在权力分享和制衡的基础上重新打造权力责任对称及权责到人的激励和约束机制。发挥理事会集体的决策作用；校长及其团队的行政事务和学术事务管理的执行作用；教授们通过教授会和各种专门机构，发挥学术和行政事务的决策、管理和监督链条中的参与作用；发挥职代会参与决策及监督作用；从而建立合理的法人治理结构。图示如下。

二、重塑大学法人治理结构的若干注意事项

重塑大学法人治理结构是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就。首先要从理论上弄明白，要有目标和路线图。其次是要处理好方方面面的利益关系、要有切实可行的改革方案。

（一）设立改革目标和路线图

1.建立健全理事会（董事会）领导下的校长负责制

建立理事会（董事会）领导下的校长负责制是世界潮流，符合现代大学教育管理的规律，不是个人意志所能阻挡的。它应当成为我们努力争取的目标。除各级党、政、军、公、检、法、工、青、妇等办的“干部”学院或大学继续实行党委领导下的校长负责制之外，其余各级公办的大专院校一律分期分批地转变为理事会（董事会）领导下的校长负责制。可以设立改革时间表，在若干年内如五年之内，建立健全理事会（董事会）领导下的校长负责制。

2.建立健全理事会（董事会）制度

**领导下的**负责只是中国式语言，领导也是负责，负责的也是领导，看相对什么而言。相对于理事会，校长是“下级”，接受理事会领导；相对校长，副校长以下都是下级，接受校长的领导。此外，还要看领导什么、负什么领导责任。理事会负的是行使“决策权”的责任，校长负的是行使“执行权”的责任。在重大决策上出了错，理事会成员是要负责任的，如被撤换；校长也是同样如此。为了切实负起“决策权”的责任，理事会在其设立、组成人员、职责、议事、审批等规则和程序上要有严格的定义和明确的规定。这些规定通常体现在“大学条例”、“大学章程”、“理事会制度”等法规法令和学校规章制度之中。理事会成员要有参与决策的时间保证，要严格按章办事，而不能空有其名，当着招牌和名誉，搞形式和过场。比如，由于理事会多数成员为校外兼职人员，每年理事会的开会时间就不能少于两月一次，此外，还要设立学术、人事、财务、审计等专门委员会，专题研究学校的重大事项，供理事会议事决策参考。

3.建立和健全校长负责制

校长虽是理事会当然成员，参与理事会的决策，但校长最重要的职责是负责行政事务和教学（科研）事务的管理并向理事会负责。校长是学校的行政和学术首脑，他应当是“专业、行政、教育”三合一的领导者，而不是单独的学者，应当俱备与理事会沟通的能力、行政领导能力和管理能力。校长的权力是理事会授予的，他也可以且应当将权力和责任逐级向下授与或赋予，形成一个有序有效分层的管理团队和管理制度。

4.建立健全教职员工制度

要从制度上明确从事教学和科研的各级教师和研究人员的职能、责任和利益；明确教研辅助人员的职能、责任和利益；明确行政和后勤事务人员的职能、责任和利益。以教学科研为中心，发挥教学科研人员的教学科研主导作用、辅助人员和行政人员的服务和辅助作用。

5．建立健全各种决策权的分享和参与制度

合理的法人治理结构不是单纯的管理，而是有序分级的共同治理。其方法是将决策链条拉长和分解，让不同的人和机构在不同的环节和程序上参与。比如，院长的聘任权属于校长，但校长不能“任意”聘任，必须通过一个以教授、学生和其他人士组成的遴选委员会提名，才能聘任。又如学校重大事项的决策权属于理事会，但理事会只保留表决权，将提议、提名、提案权交给学校的不同团体，如教授会和教授专门委员会、全体教职员大会、学生会等等。通过公开、透明的参与，整合各方利益和共识，使各级决策科学化和民主化。

（二）大胆试点、有序推进

1.制订切实可行的改革试点方案

根据改革的目标和路线图，制订可实施可操作的改革方案。方案应包括：理事会及附属各种专门委员会、校长、副校长、教务长、秘书长、校务委员会、校行政办事机构、院、系及相应的行政和学术机构的设置和职能定位；学校各种管理制度的修订；学校教职员工以及学生团体的设立规则和程序；人事、财务、教学、考试和招生制度改革的程序、办法、保障措施和过渡时间表等等。另外，上级部门的授权和配套的改革措施亦非常重要，尤其是在现有的教育法律法规和部门规章尚未修改之前，需要各级立法机关和政府教育部门的授权等等。

2.采取渐进的改革路子

大学改革犹如旧城改造，要处理好新旧利益之间的关系，要有过渡办法，实行两条腿走路，老人老办法、新人新办法等等。

当然，重塑法人治理结构最关键的问题是处理好理事会和党委会的关系。倘若党委领导下的校长负责制与理事会制度并存，那么，治理结构在逻辑上就难以自洽，且权力结构将发生混乱。如果改为理事会领导下的校长负责制，校党委则能继续发挥作用，只不过作用的方式相应发生变化。比如，党委会将从台前退居幕后，掌管终裁权和监督权。在校长的管理团队与理事会发生冲突或意见不一致时，党委行使终裁权或调停；当学生上街闹事演变为政治事件，危害国家稳定时，党委可进行干预或责成校方处理。再如，党委可继续发挥政治思想工作作用，强化监督职能，监督校方维护校园的政治、学习、生活等秩序，防止政治冲突的发生等等。总之，党委应超脱，独立于大学法人治理结构之外，而不是处于法人治理结构和治理链条之中，防止自身陷入权责纠纷之中，保留终裁权和监督权，从而真正发挥党在学校的政治领导作用。

在党委领导下的校长负责制想理事会领导下的校长负责制的实际转变过程中，可以分阶段进行。第一阶段，比如由校党委组建理事会，党委书记任理事会主席，党委成员占3/10；校长等管理人员占1/10，教授和学生代表占3/10，余下的3/10留给政府官员和社会贤达人士。党委将教学、行政等事务的决策权移交给理事会，保留某些权力比如一定的人事审查权和提名权。第二阶段党委书记为当然理事，其他党委成员不为当然成员，而由选举或遴选产生；党委不再保留一定的人事权，将剩余的决策权交给理事会，完全独立超脱于理事会，保留最终裁判权和监督权等等。

将党委领导下的校长负责制转变为理事会领导下的校长负责制，需要修改法律和授权，比如通过人大授权或“上级部门”特批下才能进行试点，大面积的推广必须修改有关教育法律，如修改《中华人民共和国高等教育法》中有关党委和校长的条款，确保改革在法治下进行。

其它改革，如校长的任免程序及中层以上管理人员聘用等人事改革以及机构改革都要注意新旧衔接、新老交替，既要减少不必要的摩擦，又要防止出现真空等等。

3.加强党的领导和组织保障

大学法人治理结构的再造是权、责、利的大调整，涉及各方面利益，需要加强党的领导，积极谋划，稳妥推进，防止改革失控和失范。

4.大学的主管部门要加强领导

要设立本省市大学改革的专门委员会，以指导、帮助和协调大学法人治理结构的改革。

5.大学内部要设立改革领导小组

学校党委要切实发挥领导作用，党委书记要亲自挂帅上阵，主持改革领导小组（机构）的设立，制订改革的路线图和实施方案，并负责改革方案的实施和推进工作。

三、深圳的探索：四种模式

深圳市我国改革的首批特区之一，是国家综合配套改革试验区，也是我国经济、社会和政治改革的前沿阵地和排头兵，教育领域的改革亦走在全国前列。近年来，深圳市大力开拓，积极探索，为高教体制改革“杀出一条血路”，大胆先行先试，其中法人治理结构的改革尤其引人注目。虽然深圳的高校法人治理改革并非独有，与此类似的改革广东省内外都有，如最早设立董事会的汕头大学等等，但深圳市大学法人治理结构改革的类别比较齐全，其问题、经验、启示值得我们去总结和提炼，为此，我们特走访了南方科技大学、深圳大学、北京大学深圳研究生院、清华大学深圳研究生院、哈尔滨工业大学深圳研究生院等大专院校，将深圳的高校改革探索归纳为四种模式即新创型模式、异地合作办学模式、开放带动型模式、渐进改革型模式。相比较而言，最容易建立健全现代大学法人模式的是“开放带动型”，这也符合情理，改革总是由开放带动的，最难的是老大学的改革改造，“渐进改革型”才成为原有大学改革探索的宿命。

（一）新创型模式

这里的新创大学模式指政府主办新建的大学之创新体制，而非引进外资合作设立的大学。上世纪八十年代，中港合作创办的汕头大学最早建立董事会领导下的校长负责制的法人治理结构，但主要是靠香港李嘉诚主导的，对政府主导的大学改制的借鉴意义有限。南方科技大学由市政府主办和新创，其法人治理结构的建设和创新是否成功对政府主办的大学有较强的示范意义。

深圳市政府已公布了南科大理事会管理办法，实质上推行了理事会领导下的校长负责制；但却保留了“党委领导下的校长负责制”的形式，没有实质和具体内容。作为决策机构的南科大理事会已经成立，它将开启中国公办大学理事会领导下的校长负责制——新型大学法人治理结构之先河。其创办过程中存在的问题、经验、教训和启示，将留给国人去思考。我们在后面有详述，不再赘述。

（二）异地合作办学模式

北京大学、清华大学、哈工大等中国名牌大学为了拓展大学教育，与深圳市政府联合办学，设立“深圳研究生院”。其办学的性质、定位、内容、合作方式、双方的权利和义务等等都以契约形式规定。北大和哈工大拟在十二五期间招收本科生，拓展为分校性质的大学“深圳校区”，完成从“研究生院”向完整大学的转变。

这几所学校的深圳研究生院都在当地建立了新型的法人治理结构，如进行了法人登记，设立了理事会，理事会成员由深圳当地政府官员、社会名流和学校派出人员组成。院长由理事会聘任，并实行理事会领导下的院长负责制。以北大深圳研究院为例，院长在理事会的领导下主持学院的行政和学术（教学、科研）工作，引进和探索国外的办学模式，保障教授治学、学术自由、开放办学；大胆进行人事制度改革，实行灵活的薪酬体制和聘任考核体制、行政全员聘任和国际化聘任；进行财务改革，院系按学术年全员核算（硬预算约束），分阶段支持重点学科发展（不搞平衡），多方面组织办学资源等等。研究生院党委支持理事会和院长的工作，积极做好思想政治工作，理顺了党、政、教、学之间的关系，研究生院也得到较快的发展。

（三）开放带动型模式

通过引进外资和外校实行中外合作办学，移植国外（境外）的大学法人治理结构和其它管理制度，中外以合同的方式确定双方的权利和责任以及办学事项。在这方面，深圳市不是最早和独有，此前已有本省的汕头大学，外省的宁波诺丁汉大学、苏州西交利物浦大学等等。

但是与上述中外合作办学模式不同的是，深圳引进香港中文大学在深圳设置分校，具有全新的意义。它虽是以与深圳大学合办的名义开办的，实质上将香港的大学基本制度引进了境内，参照国际惯例和模式进行管理。它实行的是理事会领导下的校长负责制。最高权力和决策权力属于理事会，虽中文大学和深圳大学出任理事的均为八人，但理事长由港方担任，拥有最终的决定权。

香港中文大学深圳学院已于2010年筹建，预计在2013年9月建成，正式招生。

（四）渐进改革型模式

中国大学制度形成已久，积重难返。其改革只能渐进推行，以时间换空间，从外围、从边缘做起，逐渐向核心推进。大学治理结构改革最难的是决策机构和执行机构的转变及其人事改革问题。深圳大学的改革提供了可供参考的路径。其主要路径是，循着扩大学术（教师、研究者）人员的参与权和减少行政或政治权力对学术人员的干预或限制两方面进行，以此推动行政（管理）权力结构向现代大学法人治理结构转型。

自由是主体本有的权利，学术自由是大学本体本有的权利。教学自由和学术自由是大学的灵魂。政治学将自由分为积极自由和消极自由，积极自由鼓励人们积极参与公共政策的制定和实施，消极自由要求限制政府对公民权力的侵犯。扩大教授参与治校的权力正是积极自由的体现；取消对教授学术自由的管制，还教授治学的本来权利，正是消极自由的体现。

深圳大学设立“深圳大学学术委员会”、“深圳大学计财工作教授委员会”、“深圳大学人事工作教授委员会”等三个委员会正是教授们参与办学、治学、人事、财务等重大事项的决策和监督的重要举措。在决策链条中，有关教学、人事、财务等重大决策必须经过教授委员会咨询和审议的环节。如学术委员会审议学科发展规划和专业设置、科研工作规划和年度计划以及其它有关学术工作的重大决策，评议各级教师岗位的学术水平，各类科研项目的设立等等；人事工作委员会对教师调入或招聘方案进行评议和表决；计财工作委员会对学校年度部门预算方案、重要财务制度、重大经济决策、实验室投资计划、大型教学科研设备购置等重要经济事项进行审查和评议等。

虽然这三个委员会的职权较西方国家教授参与治校的权力尚有逊色，但却迈出了可喜的一步。随着改革的深化，教授们的参与权将得到进一步扩大。

当然，深大的改革远不止于设立三个教授委员会，在其它领域的改革也颇有进展，如赋予教代会、职代会对事故的问责权、干部评议权、校政监督权；赋予学生代表大会的校务知情权、批评权和学生事务参与权以及吸收学生参与校务工作等等。此外还推行了全员聘任制的人事改革和教学改革。

深大改革的启示是，改革可以自下而上地推进，从基础做起，从边缘做起，另一方面，改革的方向应当明确，改革的核心是从单纯的行政管理转向法人治理，各方参与管理是治理的题中之义。正是在这个意义上，深圳大学的改革方向才是正确的。沿着这个方向，我们将看到深大的下一步改革将指向学校高层和主管部门，学校最高决策层和管理层的改革以及治理结构的重塑必将提上日程并最终带动学术独立、教学自由、自主招生、考录分离等教学和招生制度的改革。我们相信，深圳大学将再一次重现上世纪八十年代改革的辉煌，为全国的大学改革提供示范。

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