宪政建设——人大改革遐想

袁绪程

    袁绪程：我简单说一下我对宪政建设的看法。我想讲两点：第一、实现宪政是一个比较长的过程。第二，我们搞宪政改革要从现实出发。

我们如何判断现在的社会政治形态是不是符合宪政？我们以什么作为衡量宪政的标准？我们认同不认同宪政是普世潮流？

宪政是由三个相互联系的要素构成的。一是主权在民，公民是权利的主体，如果没有这个权利主体，公民授权（力）给谁？所以要有主权在民。第二是治权即行政权和立法权有限（制）。有限是两方面，第一治权是派生的，来自于公民权利的授予，二是权力在法下进行，没有人超越法律之上。如何判断治权的行使是违宪违法还是守法？谁来裁判？要有一个由独立的审判机构通过公平公正公开的审判来决定，即治权和审判权要分立。治权和审判权相互制衡构成了现代社会政治生态的基础。要找到治权和审判权的平衡点，经典的案例是英国和美国的宪政。由于没有宪政程序和独立的违宪审判，古代雅典的民主制就没有找到这个平衡点，执政者违宪（法）或人民严重不满的时候，就只能采取暴力革命的手段和极易引起内部纷争的票决来频繁的更换执政者，造成社会剧烈动荡——前几年有些国家发生的颜色革命也是因为缺乏相关宪政程序。通过几千年的发展，这个问题已经解决，这就是宪政--可以通过和平方式解决政府与公民之间的矛盾。

按照这两点衡量我们的社会现实，恐怕离宪政差得较远。现在谈违宪审查的问题，还不具备条件，是很远的事情。宪法应该是全体公民之间的协议，宪法是大家同意的，规定了受托人和委托人之间的关系。而现实中我们的宪法是一个历史的产物，是革命带来的，无所不包，理解起来就会各取所需。所以说，我们既要按照宪法来建设宪政，同时也要看到宪法的某些局限性。我们要从现实出发去推进宪政，而不是移植西方的任何模式，强行移植过来就会产生排异。宪政是一个生长过程，英国的宪政生长了好几百年，我们当然不能走那么久，我们可以加速推进。

我们现在所说的宪政建设是通过改革而不是革命来实现的，因此，除了考虑合理的宪政制度是什么样，还需要考虑如何将现有的制度（和机构）利用起来，在现实和理想之间寻找改革路径。

比如立法权改革即人大改革，是宪政建设的基本内容之一。有很多人提出了改革的目标，如人大代表专职化、人大代表数量减少到合理的议事人数（如500人）等等。这些设想都有一定的合理性，但是问题在于，我们不可能完全抛开现有的人大和人大常委会，另起炉灶。

应该如何改革？首先我们要确定对人大的定性，再按其性质定其功能、按其功能设计结构，按其性质、功能和结构再确定它由什么人构成、如何产生。

人大的性质应该是什么？是我国的最高权力机构。因此它应当具有三种以下功能：礼仪性，代表全体国民；掌握根本权力，即制（修）宪权；日常政治中的立法权和监督权等。从当前的实际情况看，我国的人大主要履行了礼仪性功能，其三千人的规模、非职业化的构成决定了它不能很好的履行后两项功能。但我们可以通过改造人大和人大常委会及其关系，使其能够履行以上功能。

第一，礼仪功能要求人大具有广泛的代表性，各地区、民族、行业均应有其代表，在我国要满足这样的条件，人大的规模势必达到三千人左右，它的会期一定很短，也不宜职业化，因此现有的人大可以较好地实现这一功能。

第二，制（修）宪功能。制（修）宪需要由专业的、规模较小的机构制定文本，再由具有广泛代表性的权力机构通过。制定文本的任务可由人大产生的一个专业的特别委员会完成，而三千人规模的人大有足够的代表性决定修宪条款是否通过，并负责其他一些涉及宪法的重大事务。履行第一、二项功能的机构相当于我国民国时期的“国民大会”。

第三，立法和监督等功能。立法、监督等功能需要一个能够正常议事的专业的及职业的机构来实现。人大因其规模过大和业余性无法履行这一智能，但现有的人大常委会加以改造即可实现这一功能，相当于我国民国时期的立法院。另外，当前在很多问题上，人大和人大常委会拥有同等的权力，造成了权力关系的混乱。在未来的改革中，应由人大将日常的立法权完全授予人大常委会以解决权责不明的问题。

因此，可以由人大履行代表全体国民的礼仪功能，每年举行很短的会议；在需要修宪的时候由人大委托特别委员会制定条款，人大决定是否通过；日常的立法等功能由人大委托人大常委会完成。当然，经过未来的改革以后，人大常委会的名称可以有所变化，履行的是立法院或者议会的职能。

那么这两个机构的代表应如何产生？长远来看两者应该分别由普遍的直选产生。作为过渡，可在一段时期内采取直接选举、间接选举和功能组别选举相结合的办法，以确保不至于出现政治失控、失序的局面。对于人大常委会，不必由特别的规定来保障其专业性，为完成自身职责，在选举的竞争中，自然会是那些有议政和立法能力的人当选，只需从制度上提供资源保障（如一定名额的助理薪资）即可。

与此相关的问题是，政协如何改革？可以有两种办法。一是与人大合并，成为人大中的功能组别部分。二是遵循传统，继续作为政治协商机构存在，这样在人大完全由直选产生之后，我国仍然能有一个依功能组别产生的议政机构，以保障较全面地反映民意。

在这一改革过程中，一方面，中国共产党仍然是中国政治中的主要力量，不可能有什么力量会对党构成挑战和威胁；另一方面，党对国家的领导方式会有所变化，是通过宪政的程序，依靠在人大常委会中的大多数议席来实现对国家的领导。这样的改革既可以保持党的领导地位，也可以利用既有制度和机构框架实现较为合理的权力结构。

以上是就立法机构改革举例，行政、司法部门的改革的内容和特点不同，但大致的思路是类似的，即改革要渐进地完成，要在既有的制度和机构基础上进行改造和变革，要将发达国家的各项制度和各个机构的性质和功能进行分解，按照我国的实际情况重新组合成为我们自己的权力结构，而不是照搬西方有自己特定历史背景的、解决特定问题的具体制度。

（本文系作者在第二届宪政与社会主义论坛上的发言）